在政治领域，权力的运作往往只有宪法的原则性规定，相应的宪法性法律没有跟上，因此，具体的操作程序基本上还停留在依政策办事、依习惯办事的水平上，而政策的灵活多变、习惯的诸多封建色彩以及它们缺乏民主基础的保障，都与现代法制有相当的距离而具有浓厚的人治色彩。
[56]对于宪法学的研究方法来说，由于研究对象的多元，研究方法也必然多样，问题是许多研究方法也能为其他相邻学科所采用，故而这些方法就不能标示出宪法学的独特性与独立性，可贵又万幸的是，学者发现宪法解释学或注释宪法学则是其他学科所鞭长莫及的领域，因为该领域所适用的方法均是其他社会科学所不具备的特定方法，这种方法就是宪法解释的方法，[57]或者说，就是宪法规范分析的方法。实体宪法研究越匮乏，就越需要坚守宪法规范分析这一独特方法，就越要坚持在中国宪法学研究中居高临下的地位。
）[43] 这里的规范性指的是规范宪法意义上的规范性，也就是宪法的权威性。学者关于中国宪法实施制度经验研究的成果可谓喜忧参半：喜的是毕竟大多数学者认为中国存在着宪法实施。】对中国宪法实施研究的整合性设想，笔者主要从两个方面展开简要论述：第一，中国宪法核心主题或问题的整合。[59]而规范宪法学则在理论上首先确认权利规范在整个宪法规范中的价值核心地位，[60]因之，林来梵教授在其《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》一书中便花费了相当的笔墨讨论了宪法规范的价值核心，即宪法权利与宪法义务。[50] 林来梵，注44引书，第265页。
中国宪法渊源与宪法形式问题，既关系到对中国宪法性质的认识，又关系到对中国宪法实施方式的解释，其重要性自不待言，但现有的研究可谓既薄弱又混乱不堪。如果说七个理论模式是中国宪法实施的宏观图式，那么政治惯例就是中国宪法实施的微观的、具体的线条。我国传统行政法学将行政机关制定的规范分为行政立法与行政规定，其中，行政规定[1]俗称红头文件，在行政法学中，通常被称为其他行政规范性文件，它是指行政主体依据法定权限和程序制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的规范性法律文件。
一、对行政规定法律地位认识的澄清 （一）行政立法与行政规定区分的相对性根据我国现行法律规定，行政立法与行政规定的效力是以全有和全无的形式予以规定的。虽然宪法、地方组织法等法律都明确规定了人大及其常委会和政府对行政规定的撤销权或改变权，但这种监督制度在实际上处于虚置状态。内容提要: 在现行法律体制下，行政规定不属于法律渊源，不是行政诉讼中法院必须适用的法律依据。[15]从以上两个法律文件可以发现，最高人民法院正是采取了实质法治的立场，有条件地认定了行政规定的效力，这些条件首先是行政规定具备合法性和正当性。
如果行政立法违反法律规定或者其规定明显不合理，虽然法院不会对它做出宣告其违法或无效的判决，但可以通过法定途径提请有权机关予以改变或撤销，并且在实践中法院通常会避开行政立法而直接引用上位法的规定。在形式法治的框架内部分地吸纳实质法治的内容，并非意味着当然地提高了行政规定的法律地位，甚至承认它具有无可辩驳的依据效力，而毋宁是一方面正视行政规定存在的现实必要性，另一方面则提高了对行政规定的要求，要求提高行政规定的制定质量，要求其内容符合实质正义，并且在制定过程中要吸纳公众参与以补强其民主正当性的不足，并强化对其进行司法监督。
第四，若所涉事项是新出现的问题，需经时间检验，获得对这一事项相对成熟的管理经验的基础上，才以正式的规章、法规甚至法律的形式作出统一规定。因此，省以下的市、县级质监部门具有认证监管职能。这里，参照即人民法院审理案件时，有条件地将规章作为依据予以适用。[8]但在我国大陆地区，行政规定在行政法律体系中处于一种暧昧地位，无论实务还是理论，都未明确禁止制定行政规定，也未一概否认其效力，它们在事实上发挥着法的规范功能，但其法的名分始终未被认可。
因此，整体而言，行政规定的效力需要在个案中做情境化的认定，即其效力的附条件性。只要不与宪法、法律、法规相抵触（这是宪法规定的总原则），地方政府根据本地实际情况制订行政措施，发布决定并不违法。[14]2004年5月18日发布的《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出：人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政规定之所以大量涌现，有其存在的必要性。
关键词: 行政规定/规范性文件/法律渊源/法律适用/效力 19世纪末20世纪初，行政国家开始兴起。[16]李杰：其他规范性文件在司法审查中的地位及效力探析，载《行政法学研究》2004年第4期。
再次，法院审理案件时，要将抽象概括的规定与具体的案件事实相结合，这必然要对相关规定进行解释。总之，虽然合法性评价是效力认定的重要内容，甚至是最主要的内容，但毕竟效力认定不能完全等同于合法性评价。
此前，可以容许以行政规定的形式积累立法经验。同时，上位法多是对整体性、重要性事项做出规定，而其中的部分性、次要性事项，可以由行政规定予以细化或补充。最后，现实中大量行政行为是依据行政规定作出的。但如果行政规定只与上位法的任意性规范相抵触，或者上位法的规定明显不合理或明显不符合社会生活现实，特别是上位法规定在先，行政规定在后的情况下，法院可以根据法律的基本价值与原则，承认行政规定的法律效力而予以适用。[8]翁岳生主编：《行政法》（上册），中国法制出版社2002年版，第131页。同时，行政规定是行政机关自身制定的规范，现实中确实存在行政机关借以扩张权力的现象。
国家质量监督检验检疫总局、国家认证认可监督管理委员会于2003年11月26日下发的国质检认联[2003]443号《关于实施认证行政处罚有关问题的通知》就将地方质量技术监督部门界定为省、市、县级质量技术监督部门。然而，效力的评判不是单纯的合法性的考量，除受上述《立法法》、《行政诉讼法》等现行立法的规定制约之外，我们还必须正视影响行政规定在行政诉讼中的效力的事实方面的因素：1．行政规定存在的必要性。
其实，这种理解有待商榷。[17]本文所引用案例均来源于北大法律信息网，限于篇幅，不再做案情介绍。
注释:[1]本文沿用《行政复议法》第7条中规定的概念，用行政规定概括其他行政规范性文件的概念。但行政规定是行政机关作出行政行为的依据，在现实社会中具有重要的规范功能。
根据我国宪法确定的宪政体制，法院不拥有撤销行政规定或宣布行政规定无效的权力。行政规定存在三乱现象，即制定主体乱、规范事项乱和制定程序乱，行政规定的合法性与质量很难保证。2．行政规定效力的附条件性。二、影响行政规定在行政诉讼中效力的因素 行政规定要取得效力，首先要具备合法性，要求其制定主体、权限、程序等要件合法。
但对于法院而言，行政规定是否具有法律效力，取决于是否符合上文所述的条件，在未经法院审查之前，其法律效力处于不确定状态，不能迳行作为审查行政行为合法性的法律依据。[10]这时就需要司法发挥必要的监督、制约功能。
其次，在制定主体上，规章的制定主体一部分是法律规定的，一部分如较大的市则是国务院批准的。其次，在我国，行政机关与司法机关是权力机关之下并列的机关，它们之间存在着合理分工的制度性安排。
[7]我国台湾地区的行政规则虽与本文行政规定并非同一概念，但二者在外延上有相当大程度上的重合。[10]王欢，卢护锋：略论行政规范性文件的法律地位，载《山东工商学院学报》2004年第5期，第112页。
第三，法律规范统摄的范围越广，其规范的内容便越抽象。较大的市具有规章制定权，而与其同级的其他市则不具有这一权限。同时，为了适应社会关系的复杂多变性，上位法的规定也不得不只规定一般原则和主要规则，以保留行政灵活性的余地。《行政诉讼法》第52、 53条规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，以规章为参照。
我国传统行政法学认为，法源主要表现为法院审判时必须适用的法律依据，它不受司法审查，不受法院的合法性评判。五、结语 在实践中，行政规定具有顽强的生命力和广阔的生存空间，但却存在诸多问题，一概承认或否认其效力都是不科学的。
2．法院尊重行政规定的必要性。据上文分析，可以发现，行政立法地位与效力的获取途径是极其形式化的，是通过立法机关甚至上级行政机关的授权或认可而取得的，其标准只是制定主体的层级。
之后颁布的《立法法》明确将法律、法规和规章列为我国正式的法律渊源。这实际上暗含了法院对行政立法的审查与评判，而绝非无条件地予以适用。
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